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全面从严治党的法治化探析
2017-01-22 09:45:59

  党的十八届六中全会明确提出“继续推进全面从严治党,共同营造风清气正的政治生态”和“尊崇党章,依规治党”①的要求,全会围绕加强和规范党内政治生活、加强党内监督问题,审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,进一步凸显了全面从严治党的法治化色彩。全面从严治党在“四个全面”总体战略布局中起着关键性和决定性作用,全面从严治党是中国共产党自我革新、发展进步的时代选择,要想在“全面”上无缝隙、“从严”上铆足劲、“治党”上常态化,必须依靠法治力量予以推进。全面从严治党与全面依法治国是密不可分的有机体,依规治党是全面从严治党的必然选择,法治思维和法治方式是全面从严治党的基本路径。从法治化的视角思考全面从严治党,对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,营造良好的政治生态,具有非常重要的意义。

  一、全面从严治党与全面依法治国是密不可分的有机体

  法治建设的核心问题体现为党和法治的关系问题,科学地把握全面从严治党与全面依法治国的内在联系,既是对全面从严治党规律的新探索,也是深化社会主义法治建设规律认识的新要求。

  (一)全面依法治国为全面从严治党提供基本支撑

  全面依法治国是中国特色社会主义建设的重大创造,我们从人治到法治的转变,而且是全面法治的转变,这是治国理念和治国方式的重大变革。在中国这样一个有着漫长君主专制历史的东方大国推进法治是一项伟大而又艰巨的事业,社会主义法治国家建设的不断推进,体现出我们党执政理念的新变化、执政水平的新提升。全面依法治国,既是解决党和国家事业发展所面临的一系列重大问题的现实需要,也是解放和增强社会活力、维护社会和谐稳定、促进社会公平正义、确保党和国家长治久安的根本要求。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,在“四个全面”战略布局中,全面依法治国的战略举措,与全面深化改革、全面从严治党共同构成三大支柱,围绕全面建成小康社会这一战略目标,从不同的角度提供了基本动力、基本支撑、基本保障。现实中全面依法治国的理念树立不起来,国家生活、社会生活和党的建设就不可能有序运行,也难以实现社会的和谐稳定;全面依法治国的方式得不到牢固确立,我们就治不好国、理不好政。我们党是在一个社会主义大国长期执政的马克思主义执政党,治党不能只就党言党,必须同时立足于治国来论治党。我们党把全面依法治国定位于领导人民治理国家的基本方略,实现了坚持党的领导与推进社会主义法治建设的高度统一,这就使得治党和治国紧密相连、不可分割。全面依法治国从根本上讲也是对执政党自身提出的明确要求,全面从严治党很重要的就是怎么规范执政党的权力问题,两者的目标是相吻合的。全面依法治国的基本要求,就是我们党要依法执政、依规管党治党和建设党,全党必须切实强化依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序推进各方面工作,这既是全面依法治国的重要任务,同时也会极大地促进思想建党和制度治党的紧密结合,从而为全面从严治党筑牢最坚固的根基。

  (二)全面从严治党构成全面依法治国的关键环节

  党的建设与法治建设相辅相成、共生共存的密切关系,凸显了全面从严治党在全面依法治国进程中的重要地位和关键作用,进一步昭示了治国必先治党、治党务必从严的极端重要性。纵观“四个全面”战略布局的各种要素,全面从严治党处在最关键性地位。我们所讲的全面从严治党应当包括两层基本含义,其一是要坚持党的领导。治党是为了治国,使党更好地履行执政兴国使命;其二是要加强和改善党的领导。通过全面从严治党,要确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心,其政治、思想、组织、作风、反腐倡廉以及制度建设等的任何一方面的建设与治理状况,都会对党的领导、党的形象、党的凝聚力和感召力等产生最为直接的影响,也直接关系到“四个全面”战略布局的推进进程与实践成效。中国特色社会主义的最大特色、最本质特征就是党的领导,全面依法治国是一个艰巨繁重的系统工程,需要我们党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,需要依靠党来统一部署、统筹推进、整体谋划、督促落实,坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,没有党的坚强领导,全面依法治国的总目标就会落空。全面从严治党为全面依法治国提供的政治保证作用,既体现于党对全面依法治国方向、性质与目标的把握之上,也体现于党领导人民群众科学立法、严格守法、带头执法的实践之中。党的建设问题在整个国家治理当中具有极其重要的地位,如果执政党的建设搞不好,整个国家也没有办法进行有效治理。依法治国主要取决于依法执政,治党一定比依法治国要求要高,依法执政非常关键,全面从严治党才能保证全面依法执政。这就内在地要求党内的运行规矩与法治国家相协调,党在保证法治建设沿着建设中国特色社会主义法治国家目标前进的进程中,也要按照建设法治国家、法治政府、法治社会的要求,严格管党治党,实现党的组织和党员干部严格在宪法和法律的范围内活动,也只有坚持全面从严治党,严格教育、严格管理、严密制度、严明党纪,使党的肌体保持健康,实现全覆盖、无死角、常态化和制度化,才能为全面推进依法治国提供良好环境和强力保障。全面从严治党治好了,依法执政搞好了,全面依法治国才能实现,否则这是实现不了的。

  二、依规治党是全面从严治党的必然选择

  全面依法治国引申到党的建设领域集中体现为依规治党,全面依法治国和依规治党既是建设中国特色社会主义法治体系的题中之要义,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会《决定》把“形成完善的党内法规体系”纳入依法治国总目标,明确提出了“加强党内法规制度建设”、“依据党规党纪管党治党”和“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”②的重大任务,“依规治党”成为依法治国的重要内容。

  (一)党规与国法二者辩证统一

  习近平总书记指出:“新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”③这充分表明依法治国与依规治党具有内在统一性,虽然依法治国与依规治党在治理理念、治理主体、治理对象和治理方式等众多方面存在着明显的区别,但它们之间又具有不可分割的密切联系。从治理的视角来看,党规党纪和国家法律都是国家治理体系的重要组成部分,现实中依规治党是依法治国的重要前提和政治保障,我们党在依靠党内法规加强自身建设的同时,也必然要求要依靠法律法规治理国家和管理社会事务,从而使依规治党成果具体体现到党的执政方式的改善和执政能力提高上。依法治国和依规治党的联系还体现在法律和党内法规的内在关联上,党规是政党按照一定的原则,根据党的性质、纲领、任务的需要,在实现党的路线、方针、政策的过程中而确立的各种规范的总称,是党的各级组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。国法是国家法律法规或者规范性法律文件的简称,是以宪法为核心的国家法律,以各级立法机关为制定主体施行的法律规范。党规是规范中国共产党党内的活动,是党内的组织关系和党的各级组织之间的关系。党规是作为一个执政党的党内的规章和制度,而国法是规范整个国家的。执政党党规与国法的关系,实际上是执政党与法律之间关系的反映,是执政党与法律关系的具体化,党规、国法都是中国共产党自身建设与治国理政的工具,党规是党的意志的体现,而国家法律是在党的领导下来制定的,在中国特色社会主义制度下,二者都是党和人民根本意志的反映,党规与国法是协调一致的,党规所体现的政策导向,要在国法的制定、实施中得以体现。国法要成为中国共产党执政路线、方针、政策、措施的具体化规则,使党的执政能够循法而行,而国法需要党规予以保障。邓小平同志早在1978年就明确指出:“国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就难以保障。”④习近平总书记在党的十八届四中全会上就这一问题也明确要求,“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”⑤党规和国法都是中国特色社会主义制度的重要内容,理解党规与国法的关系,也必然要坚持党的领导这一基本立场不能动摇,党纪与国法都是贯彻实施宪法的基本规范,是依法治国的基本依据。

  (二)执政方式的转变要靠依规治党来实现

  我们所讲的执政方式,是执政党领导和控制国家政权的形式,是执政党通过掌握、运用和控制国家政权实现执政目标的体制、机制、途径和方法的总称。党的执政方式是执政理念、执政方略在执政行为中的具体化,是党的执政能力在实践中的具体体现、实现形式和实践依托。从历史来看,在革命、建设、改革各个时期,执政党的目标、任务以及执政方式都是不同的,这既有客观条件的限制,也有执政经验的探索。改革开放以来,中国共产党在改革与完善执政方式方面进行了深刻反思与积极探索,我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,同时也把依法执政确定为党治国理政的基本方式,依法治国和依法执政,既要求我们党要依据宪法法律治国理政,也要求我们党要依据党内法规管党治党,执政党要转变执政方式,也必然要以法治来促进国家治理体系和治理能力现代化。任何国家的法治体系都是在特定政治环境中运行的,是对既成的政治关系和社会关系的一种认定,党的领导从某种意义上说,是法治的特定政治环境和政治条件,表现为法治运行的特定政治生态,但法治建设又有其自身的客观规律,这就决定了全面依法治国要与改进党的领导方式和执政方式想联系。党的执政方式由传统手段向法律手段的转变,直接关系到党管理国家和社会事务能力的提升。依法治国既然是党对国家治理模式的转变,也必定要求党对自身的管理应提出新的更高的要求,能够切实转变思想观念和行为方式,建立和健全相关的制度和机制,实现依规管党治党建设党。在当今信息化、全球化、多样化的社会条件下,人们的思想、观念、价值取向和行为更为纷繁复杂,更为多元化、差异化,管党治党以及治国理政的很多传统做法已不能很好地适应时代的要求,必须应时而变、顺势而为,切实转变治党治国方式。尤其是在党所面临的“四大危险”、“四种考验”的特定历史背景之下,我们党必须要以更坚强的决心、更有效的抓手、更扎实的举措,使全面从严治党真正落到实处。依规治党是依法执政对执政党自身建设的基本要求,是管党治党认识和实践的历史性飞跃。依规治党,能够很好的发挥党内法规制度的作用,便于科学的管理党内生活,有利于全面规范党组织和党员的行为方式,从而切实推进党的执政方式的根本性转变。也只有依靠党内法规管党治党建设党,我们党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等,才能够取得更加稳固有效的制度保障。在"四个全面"战略布局的新形势下,只有坚持以依规治党为引领,并把从严管党治党纳入到党规党纪和法治的轨道上来,才能使全面从严治党成为一种自觉和常态,实现党的领导方式的时代性转变。

  (三)解决党的建设存在的突出问题应立足于依规治党

  党的十八大以来,以中央八项规定为代表,把党的纪律挺在前面,通过党内法规,规范和约束党员领导干部的行为,对净化党的作风、约束党员行为、纯洁党员队伍发挥了重要作用。站在新的历史起点上,面对全面深化改革的新要求,不断提高党的领导水平和执政水平仍然是党实现执政使命必须解决的重大课题,如果党的建设不能顺应社会的发展变化要求,那就很难更好地发挥在全面深化改革中的领导核心作用,就难以确保实现国家治理体系和治理能力现代化,目前,党内生活不经常、不认真、不严肃的问题比较普遍,一些党组织的功能和作用还发挥不够,伴随着对不正之风高压态势而来的为官不为、无所作为的问题更加突出,少数干部思想上存在着畏难情绪,害怕犯错误、担风险,做事不尽力,多一事不如少一事,缺乏直面问题、解决问题的责任意识和工作担当,随着党风廉政建设的不断推进,以创新体制机制为重点,强化和完善“不能腐”的防范机制就显得越来越紧迫和必要。马克思曾经指出,在法律的眼中,“我”是不存在的,存在的只是“我”的行为。必须从行为入手,通过整治党员领导干部的失序行为,在行为整治的过程中,严惩各类违法违纪行为,纠正形形色色的不正之风,扫清业已形成的积弊,有力地推进习惯养成和作风强化。当前领导干部中出现的严重问题,在很大程度上都是由于法治程度不高、制度监督不严、权力凌驾于法律之上造成的。我们要治理这类沉疴流弊,单存地依靠思想教育已经难以奏效,必须运用法治思维和法治方式来解决,使领导行为模式建立在法治基础之上,这才是治本之策、长久之计。同时,在运用法治思维“治标”、管理各种行为的过程中,应通过制度建设,使良好的工作作风和工作方式能够转换为制度,用制度的规范性和权威性使党的优良作风得到固化,并通过制度的刚性约束,实现党的优良作风向党员领导干部有序行为的转变。现实表明,不管是改进党的领导方式和执政方式,还是解决党的建设中存在的突出矛盾问题,都要求我们必须建立在运用法治思维和法治方式的基点之上。

  三、法治思维和法治方式是全面从严治党的基本路径

  从严治党是党的优良传统,法治既是我党治国理政的基本方式,也是全面从严治党的利器。法治思维与法治方式是党巩固执政地位的最可靠保障,是推进国家治理能力现代化的基本手段,全面从严治党,严要严在党纪国法之内,治要治在党纪国法之中,法治化构成全面从严治党的基本路径。

  (一)全面从严治党要建立在法治思维的方法论基础之上

  思维方式是人们如何观察、分析、认识和处理客观世界的思想活动。思维方式与人们对客观世界的认识以及基于认识而采取的行动策略密切相关,有什么样的思维方式,就会有什么样的行动策略。现代政治是政党政治,现代政治也是法治政治。对于一个执政党而言,其所选择思维方必须与其所处的历史阶段和使命相一致,法治,作为人类治国理政经验的结晶,既可以运用于推进国家治理体系和治理能力现代化,也可以运用于对执政党进行治理。法治国家和法治社会建设目标的实现,关键取决于执政党自身能否实现法治,能否将自身建设成为法治执政党。法治在政治意识形态中已经占据了重要一席,人们对于法治的系统认识也是不断升级的。我们需要将法治作为治国理政的基本形式,使用更为现代化、更贴近当代的法治思维和方式来解决我们现阶段所面临的社会矛盾。法治思维是一种新的理念、价值观和方法论,是在认识法律价值的基础上判断是非、解决问题的一种路径和能力,其要素结构包含了人们对法律的认识程度和受规则、权责、程序等约束和指引的一些基础价值观念。全面从严治党战略思想的提出,既是对从严治党这一党的一贯方针和优良传统的继承,又是在总结改革创新的实践经验基础上实现了理论升华,体现了中国共产党总结自身经验与借鉴世界其他政党经验结合起来的审慎态度,标志着中国共产党自觉把握和运用马克思主义执政党建设规律和中国特色社会主义建设规律能力的提高。法治思维作为以行为为规范对象的思维,法治思维是从严治党的前提与基础,为从严治党提供方法论的价值, 它通过符合法治精神、原则和要求的观念,在具体运用中,决定着对社会问题的认知判断,影响着问题的解决、法律实施的效果,同时也推动着法治的进程。从严治党是法治思维的体现与保障,全面推进依法治国,必须把法治思维融入全面从严治党的全过程,实现法治思维与全面从严治党的紧密结合。党内法治理论体系的构造应围绕党内法规和其他规范性文件,明确党内法治概念的内涵与外延。运用党内法规把党要管党、从严治党落到位,促进党员干部带头遵守国家法律法规,是党的建设中坚持法治思维的体现,这就要求我们党的各级领导干部在想问题、作决策、办事情时,必须以法的精神和法的逻辑来分析和解决社会问题,在全党形成高度一致的法治意志。全面从严治党是一项因素众多、规模庞大、结构复杂的系统工程,只有坚守法治精神,牢固树立法治思维,才能保证有序推进。

  (二)全面从严治党展现为法治方式治党过程

  全面从严治党意味着高标准治党,是党性和领导能力与价值、组织和制度的有机统一,要求治党方式必须制度化,要把法治作为管党治党的基本方式。从这些年党的建设的实践情况来看,治党制度化的关键,是能否充分发挥法治思维和法治方式的作用。历史上任何执政党,都存在一个自身治理体系和治理能力现代化的问题,科学运用法治思维和法治方式来全面从严治党,才是我们党实现自身治理方式和治理能力现代化的主要路径,应当运用法治系统优化组织制度体系,切实提高运用法治思维和法治方式解决现实问题的能力,将全面依法治国的思想、方法与全面从严治党结合起来,不断完善党内法规,全面依规从严治党,才能创新党的建设的体制机制。法治思维贯彻到治国中,就是依法治国;贯彻到治党中,就是依规管党、依纪治党。建设法治国家、法治政府、法治社会,也理应要求我们建设“法治”政党,协调推进“四个全面”战略布局,全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国,也最终依赖于全面提高党的建设科学化水平、全面从严治党,而全面提高党的建设科学化水平很重要的着力点就在于管党治党的法治化。全面从严治党必须遵循法治方式,治权应该是依法治国的根本,依法治国重在治理公权力,就是要把权力放进制度的笼子里,让它受约束,让它规范行使,让它受到监督,把法治方式作为领导活动的基本行为方式,使权力的运行实现从单纯依靠行政命令向依法行政方式转变,从单纯依靠习惯经验向依靠法规制度方式转变,从突击式运动式工作方式向按制度办事方式转变。我们所讲的法治方式,是建立在法治思维上的行为方式,是在通过法治思维分析问题并提出解决方案之后以此进行的实践活动,如何完善治党机制是实现全面从严治党的核心问题,我们运用法治方式管党治党,不仅包含着法的价值导向,也必须强调法的运用过程和作用效果,培养依法实施决策、依法规范工作、依法化解矛盾的习惯,善于在法治轨道上推进党的建设。

  (三)法治思维和法治方式检验全面从严治党的成效

  任何一项事业的成效都需要一定标准来衡量,全面从严治党是我们党在新形势下的治党新方略,这个治党新方略,体现的是我们党对执政党建设规律的新认识、新把握,全面从严治党有其自身规律,必须悉心认识和把握。影响治党效果的因素主要可以分为组织领导因素、党内民主因素、党外监督因素、制度因素等方面,这些因素都与法治密不可分,都是法治思维和法治方式在治党领域的具体体现。全面从严治党,从严是要求,法治是路径,提高治理能力是目标。全面从严治党的根本路径是要遵循依规治党的轨道,能否从严治党,关键在于依规治党是否落实。党的领导能力应体现于把深化改革与法治建设的统筹联结之中,党的领导方式和执政方式的转变,也只能在法治思维和法治方式的统筹安排、依法改革的顶层设计之中来实现,当然,全面从严治党的水平也必定蕴含在法治思维和法治方式的运行之中。按照法治思维和法治方式的要求,全面从严治党,我们应当努力建立健全党内法规,形成依规治党的工作执行体系,形成对依规治党的严密监督。尤其是在依规治党的实践中,要把党内法规作为党的各项活动的根本准则,把党内法规作为判断各级党组织和党员行为是非的基本标准,使党内法规成为处理党内矛盾的主要规则,才能真正有力的保障党的基本路线、方针政策得以贯彻实施。目前,尤其是要在严肃党内政治生活方面探寻新的法治思路。习近平总书记指出:“从严治党必须从党内政治生活严起,提高党内政治生活的政治性、原则性、战斗性,全党同志要在党言党、在党忧党、在党为党”。⑥党的十八届六中全会也明确指出:“党要管党必须从党内政治生活管起,从严治党必须从党内政治生活严起。”⑦党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的特有平台,只有坚持严格党内政治生活的洗礼,党员干部才能获得政治成熟,葆有政治青春,严肃党内政治生活,最关键的是抓住规矩和活动,我们要依照党规党纪严惩腐败,治理为官不为、懒政怠政等问题,推动形成从严管党治党新常态,找准服务于战略布局的新坐标,树立新形势下依规治党的新思维,提高守纪律讲规矩的新自觉,形成依规治党与依法治国互联互动的新章法,坚持和完善全面从严治党的新机制,迈出新形势下思想建党与制度治党密切结合的新步伐。

  (作者系中共济南市委党校政法教研部主任、教授)

作者:陈 可
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